内容摘要:虽然法律赋予了检察机关对民事执行案件检察监督的权力,但由于相关法律规范过于抽象且缺乏强制力,以及检察机关信息获取途径不畅、民事执行检察监督人才匮乏等原因,导致检察机关在监督中遇到了诸多的困难,严重影响着法律的权威与公信,加强民事执行检察监督的机制建设已成当务之急。参考域外的民事执行检察监督制度及相关做法,对我国当前民事执行检察监督还须从明确监督范围、规范监督程序、完善监督方式以及坚强队伍建设等方面进行思考。
关键词:民事执行,检察监督,监督措施,程序
一、民事执行检察监督的困境
执行是民事诉讼的重要组成部分,是人民法院行使审判权的一项重要工作。“执行难”是全党全社会关注的一个热点问题,同时,“执行乱”、“乱执行”带有一定的普遍性。这与被执行人员无财产可供执行、执行人员素质不高、执法水平低、执行行为不规范有关;也与缺乏有效的外部监督机制,法院既是运动员和双是裁判员的角色有关。笔者对安徽省宿松县人民法院近13、14、15这三年来的受理执行案件占当年收案的比例进行了调查,分别为27.7% 、32.7%、30.0%执行案件约占了三分之一的江山。①这些都印证着必须强化对法院执行活动的监督,尤其是来自外部的监督。②《民事诉讼法》第235条和《人民检察院民事诉讼规则(试行)》第102条规定了人民检察院有权对人民法院民事执行活动实行法律监督,但这些条文的规定过于抽象,导致司法机关在实施监督工作中的诸多的困惑。司法实务中法、检两家对民事执行监督的范围、方式、程序适用等认识不一,致使各地检察机关在民事执行检察监督的工作过程中做法各异。现时的民事执行监督大都以自行执行后的内部监督为主,在程序设计上检察机关则是局外者。执行监督程序是执行程序中的一个独立的程序,是上级人民法院纠正下级人民法院执行错误或执行不当的一种补救程序。当事人因执行的错误而受害时获得救济的惟一途径就是向上级法院提出申诉,使上级法院提起执行监督程序,纠正违法行为。③缺乏知晓民事执行案件信息的平台,使得检察监督处于无米之炊的境地,难以发挥监督的实效。
二、民事执行检察监督困境之原因
在当前的司法实践中民事执行的检察监督的种种困境,其原因是多方面的,既有顶层制度的粗放设计、立法的不完善,法院方面
的排斥抵触,检察机关自身不会不善于监督等方面的原因。
(一)民事执行检察监督法律规定抽象,监督手段、方式不具体,法院如何对待监 督意见不明确。
我国宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关,作为民事法律实施中一个重要组成部分的民事执行程序,自然也应置于人民检察院的监督之下。“执行监督”这一概念早在1998年最高人民法院制定的《最高人民法院关于人民法院执行工作的若干问题的规定》中就被提出,该司法解释中“执行监督”一章仅对法院系统内部的民事执行监督方式及程序作了规定。一直以来,对人民法院接受人民检察院就民事执行案件进行检察监督的问题,司法解释一直未能涉及。直到2012年《民事诉讼法》进行修改,才在第235条的明确规定了“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”,但民事执行检察监督工作缺乏较为完善的制度保障和工作体系。具体而言,《宪法》、《民事诉讼法》都只是原则性的赋予了检察机关民事执行的检察监督权,党的十八届四中全会公报也指出:“完善检察机关行使监督权的法律制度,加强刑事诉讼法、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。”但这些规定都没有对检察监督程序、检察监督方式、检察监督的对象、检察监督的措施、由那一级检察机关监督、法院如何对待监督的意见及错误监督的责任等做相应的比较服从具体的规定,指导监督工作的操作性不强,民事执行监督难以发挥应有的作用。
(二)民事执行检察监督人才匮乏,监督能力受限。
正所谓“工欲善其事,必先利其器。”民事执行案件的监督工作离不开一批熟悉民事执行业务的检察人员,少不了专业人才的支撑,但由于我国检察机关历来其主要业务也在办理刑事案件上,“重刑轻民”、甚至“知刑不知民”。精通民事诉讼业务、知晓民商事审判知识的人才较为匮乏,检察队伍中熟悉民事执行业务的人才更成了“稀缺资源”,影响了民事执行检察监督的工作的有效开展。同所有的司法工作一样,执行工作也是一项专业性极强的工作,只有从事执行工作的人员才可能熟悉其业务流程和相关法律法规。民事执行检察监督工作对检察人员的业务能力提出了较高要求——其必须具备深厚的民商事法律知识,必须能把握执行工作规律,必须具备准确细致审查证据的能力。而我国检察人员目前的工作领域主要集中在刑事诉讼方面,民事执行的检察监督工作起步较晚,缺乏民事执行监督领域的相关经验,要求检察人员在短期内达到以上要求比较困难。
(三)民事执行的信息获取途径不畅,检察监督入口受阻。
知情是监督的前提,而现行的民事执行是审执合一的模式,法院没有义务将民事执行案件的相关情况告知检察机关,检察机关一般是通过执行当事人的控告申诉,经审查后予以决定是否立案从而介入民事执行案件的监督,导致大量的民事执行案件处于监督的真空。目前,我国对民事执行的监督主要依靠人民法院的内部监督,有些法院甚至将民事执行领域视为自己的“自留地”,不容检察机关进行监督和介入,对检察院监督工作的开展存在着抵触和抗拒情绪,检察机关通过人民法院获取执行案件的相关信息是非常困难的,甚至在调卷时借故不予配合。因此,在司法实践中,检察机关关于民事执行案件的信息主要来源只能是执行当事人的控告申诉。然而,与执行案件的庞大数量相比较,执行当事人的控告申诉案件比例是极低的,这就导致了我国检察机关介入民事执行的监督案件数量极其有限,难以及时准确的掌握执行案件的情况,实行有效的法律监督。
(四)民事执行检察监督效力缺乏强制性,监督疲软乏力。
执行是民事诉讼的重要组成部分,是指人民法院的执行组织和人员依照法律规定的程序,运用国家强制力量,采取法定措施,强制负有义务的当事人完成义务,保证实现法院判决、裁定及其他法律文书内容的诉讼行为。④民事执行活动涉及涉法域众多,既要遵循民诉法和相关司法解释的程序性规定,又要依据民法通则、物权法、侵权责任法、公司法等民商事法律维护当事人的实体权利。具体的个案执行既包涵对执行标的采取强制措施,也可能要对当事人的人身自由进行限制等强制手段,有些案件的执行过程中还会发生对执行异议、异议之诉的处理等准诉讼情形,在执行人手少案件多的情形下,难免会产生执法瑕疵甚至违法行为。当前,民事执行中的执行难、执行乱问题较为突出,对当事人的合法权益造成严重损害。应该说人民检察院作为我国的法律监督机关,对民事执行中的不规范行为和违法行为进行监督极大作为的空间。但由于目前立法的滞后、检察机关依法创新不够,在民事执行活动中行使监督权的过程中,不论是从强制力和约束力上来看,或是监督实效上来看,均难以令人满意。目前的司法实践中,检察机关对民事执行监督中发现的问题一般都以“检察建议”的形式予以纠正,此种方法程序简单、方便快捷,有利于减少人民法院的抵触情绪,但强制效力却非常有限,经常发生法院“见而不议”、“议而不回复”的现象,对不落实检察建议的现象缺乏追究责任的制度,发出检察建议的实际效果不理想。
三、加强民事执行检察监督机制构建的思考
(一)明确民事执行检察监督的范围
1.对民事执行裁决行为的监督
法院违法执行裁决行为应为执行检察监督的重点,执行裁决行为又可分为执行裁定行为和执行决定行为。⑤具体来说包括:审查处理当事人或案外人异议、复议;裁定案件不予执行;裁定扣划、冻结、扣押被执行人或第三人财产;依职权或当事人申请追加、变更被执行主体;裁定终止、终结执行;决定将被执行人或被执行单位的法人代表纳入失信被执行人名单;决定对被执行人采取拘留措施等。
2.对民事执行实施行为的监督
主要针对执行人员采取具体执行措施的行为进行检察监督,民事执行实施行为主要包括:对被执行人或第三人的财产进行调查、查封、冻结、划拨、拍卖;强制迁出房屋或退出土地;房产土地等权属证照转移手续的办理等。对采取执行措施错误的或采取执行措施违反法定程序、超越职权范围的执行行为,都应纳入检察监督的范围。此外,还应对执行人员在执行实施中的应当作为而不作为的枉法行为进行监督,如:被执行人有可供执行财产,执行人员以种种借口拖延执行的;执行款到账后具备发放条件迟迟不予发放等等。
3.对执行人员的监督
法官是执行程序的主导者,执行中的裁判和实施行为都是法官行为作用的结果。⑥因此,对执行人员进行监督是必不可少的。对民事执行中执行人员的监督可分为对其违法行为的监督和对其犯罪行为的监督,执行人员在民事执行过程中存在违法行为主要包括:滥用执行权、违反法定程序行使执行权、执行不作为等情形,对此种行为的监督可视案件的情况联合渎侦部门一起进行。对于执行人员在执行中存在收受当事人贿赂、贪污执行款、徇私舞弊等犯罪行为的,应当及时将其犯罪线索移送本院侦查部门进行立案侦查。
(二)规范民事执行检察监督的程序
参照我国民事诉讼案件的检察监督程序和国外的相关做法,笔者认为民事执行的检察监督程序应做以下设计:
1.启动
民事执行程序是民事诉讼活动的组成部分,主要涉及平等民事主体之间的财产权利与人身权利,应当尊重当事人的权利处分权,为了防止干涉当事人的意思自治权,民事执行检察监督的程序启动中应当以以当事人申请启动为原则,检察机关依职权启动为例外。除了执行案件严重影响国家、社会公共利益,检察机关依职权启动外,都应由当事人的申请为前提。⑦此外,人民法院主动要求检察机关进行监督的,也可启动监督程序。
2.审查
对当事人提出的启动民事执行检察监督的申请,统一归口案件管理部门,并立即审查,认为具备受理条件的,将案件信息录入统一业务应用系统,办理受理手续,及时将案卷材料和案件受理文书移送民行检察部门。民行部门立即安排办案人员进行程序和实体审查。审查原则上以书面审查方式进行,围绕申诉人的申诉请求和理由进行审查,审查内容主要包括申诉人的申诉主体资格、其合法权益是否在执行过程中受到损害、证据是否充足充分,法院进行的执行行为是否存在不当或违法犯罪等。审查之后,应在合理期限内做出处理决定,答复当事人。
3.调查
民事执行检察监督案件立案后,检察机关可根据案件办理需要展开调查。由于民事执行活动涉及环节较多,而执行卷宗包含着执行案件的许多重要信息,因此查阅执行卷宗是调查过程中重要手段之一。调查的手段还应包括:向执行案件当事人及有关的案外人调查核实有关情况;向有关单位调取相关资料;向执行案件承办人了解案件情况等。
4.处理
案件调查结束后,检察机关依据调查结果做出相应的处理决定,制作并送达监督文书,并回复当事人,
(三)完善民事执行检察监督的方式
1.检察建议
在当前民事执行的检察监督中,这种方式是人民检察院最普遍、最常用的监督方式,其广泛适用于违法情节一般的各类执行行为。在实践中,检察建议更利于法院接受,在很大程度上也符合减少讼累、简化程序、缓解矛盾的效果。⑧对于执行过程中执行行为存在轻微错误或者明显不当的,检察机关可以向人民法院发出检察建议,建议其进行妥善处理。目前检察建议的法律效力问题尚未有明确规定,应尽快出台相关的司法解释,明确检察建议的法律效力,规定被建议的人民法院在可在合理期限内提出书面异议,请求上一级人民检察院复核。对逾期不提出异议或异议经复核被驳回的,应当及时采纳检察建议的意见。对不及时不采纳建议的,通报其上及法院的纪检监察部门,建议给予相关部门、人员的纪律处分。
2.纠正违法通知书
纠正违法通知书的强制力强于检察建议,其适用也严于检察建议。执行过程中违反相关法律规定的行为,或违反法定程序较严重的行为,确属违法的,都可发出纠正违法通知书。如:违法处置被执行人或第三人财产;侵吞执行款物;擅自变更执行对象、范围数额;违法对被执行人采取强制执行措施的;不依法履行法定职责等。从顶层设计上,最高法院、最高检察院应联合作出相关的司法解释,明确纠正违法通知书的适应范围、接收通知书后的答复和纠正期间、通知书的送达范围、复议的处理、对出现违法行为人的追究等问题。
3.抗诉
抗诉是人民检察院在民事诉讼中行使法律监督权的重要方式,民诉法第二百零八条明确规定检察院有权对法院的判决、裁定进行抗诉,执行案件中的执行裁定自然包含在内。笔者认为,人民检察院在办理民事执行检察监督案件中发现人民法院的实体性裁定或终局性裁定有民事诉讼法第二百条规定情形之一的,都可依照审判监督程序向人民法院提出抗诉,但最高法院有不同的意见。⑨ 检察机关提出抗诉的执行案件,法院应暂时中止对有关标的的执行。⑩
4.建议更换办案人
这种监督方式在五部委的2010年制定的《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》中就有规定,第十三条规定“人民检察院提出纠正违法意见或者更换办案人建议的,有关机关应当在十五日内作出处理并将处理情况书面回复人民检察院。对于人民检察院的纠正违法通知书和更换办案人建议书,有关机关应当存入诉讼卷宗备查。”针对的是诉讼活动中司法工作人员的渎职行为,将建议更换办案人列为民事执行的检察监督方式之一是符合以上规定的。
5.现场监督
对于民事执行中的一些诸如房屋拆迁、退让土地等影响重大、案情复杂的案件,检察机关可依职权派出检察人员到达执行现场,对法院的执行工作进行现场监督。这种监督方式有利于及时维护当事人的合法权益,也有利于增强检察机关的监督空间。当然这也存在监督过程中可能发生突发事件难以处理等风险。因此,除涉及国家及社会公共利益的案件、涉及社会稳定的群体性案件及其他有重大影响的热点案件外,一般不宜采用此种监督方式。
(四)加强民事执行检察队伍建设
检察机关对民事执行的监督权力在民诉法修改后得到了明确,这使得民行检察工作的春天即将到来,这也会使其任务将更加艰巨,对检察干警的业务水平和综合素质也提出了更高要求。检察机关必须充分重新认识民行检察工作的重要性,改变现目前检察监督工作中“重刑轻民”观念,加强民事检察监督队伍的建设。各级检察机关在单位内部进行人员配备时,应优先选拔一批民行业务水平较高的青年干警到民行部门从事检察监督工作。在检察人员招录方面,在公务员招录考试或者检察官遴选时,应设置专门的民行检察监督岗位,用以招录民行专业人才。此外,还可通过派员到法院民事审判庭、执行局参与见习工作,吸取审判工作经验;党委组织人事部门可加大法院检察院之间人员交流的力度和深度,充实民事执行检察监督队伍,提高队伍整体水平。现阶段民行部门的人员力量不可能大量增加,最直接办法还是创造条件,购置必要的民事法律书籍,让民行部门现有干警努力全面学习民商事的法律知识,提高他们的监督民事审判、民事执行的能力。
(安徽省宿松县人民检察院党组成员 副检察长)
①安徽省宿松县人民法院2013、2014、2015全年度受理案件数量、其中受理执行案件的数量分别为3049、844;3549、1159;4550、1366。
②王亚新:《执行检察监督问题与执行救济制度构建》,载《中外法学》2009年第1期。
③唐德华主编;《执行法律及司法解释疑难释解》,人民法院出版社,2003年10月第一版,第627页。
④杨荣新主编:《民事诉讼法学》,中央广播电视大学出版社,2014年版,第386页。
⑤熊跃敏、张润:《试论民事执行检察监督的范围》,载《中共浙江省委党校学报》2015年第2期。
⑥郭兴莲、曹琳《民事执行检察监督的范围、方式及相关的程序设计》,载《法学家》2010年第3期。
⑦张剑文:《民行执行监督应定位于保障执行效果》,载《检察日报》2009年6月30日,第3版。
⑧张志文等著:《民事诉讼检察监督论》,法律出版社2007年12月版,第210页。
⑨ 《最高人民法院关于执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》指出:根据《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定,人民法院为保证已发生法律效力的判决、裁定或者其他法律文书的执行而在执行程序中作出的裁定,不属于抗诉的范围。因此,人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封裁定提出抗诉的,于法无据,人民法院不予受理。参见唐德华主编;《执行法律及司法解释疑难释解》,人民法院出版社,2003年10月第一版,第634页。
⑩张丽锋:《民诉法修改之民事执行的检察监督》,载《法制与经济》2012年12月。
