当前,世情、国情、党情正在发生深刻的变化,改革发展的红利逐步释放的同时,伴随着强烈的价值碰撞、利益摩擦,在基层显得尤为突出。我所在的清苑检察院位于河北省保定市清苑区,素有“赵匡胤故里·地道战之乡”的美誉。2015年,清苑检察院在直面京津冀协同发展、检察改革、撤县设区等多件大事、喜事的同时,也面临着新常态与旧秩序之间的博弈愈演愈烈,新理念与旧思维的矛盾日益显现的复杂局面。

　　机遇与挑战并存,困难和希望同在。在这一关键时期、黄金时期,检察改革和规范司法行为显得尤为迫切,更是势在必行,是基层检察机关主动适应新常态、把握新常态、引领新常态的重要抓手。二者内在逻辑鲜明,其中,规范司法行为立足实际、着眼当下,旨在外践于行;检察制度改革着眼顶层设计、关乎长远,旨在固化于制,二者在同频共振中推动检察事业实现长足发展。

　　一、现状 

　　检察院建筑面积3345平米,现有科室20个,经区编办批准设置19个,另设涉农和服务区域经济发展办公室;现有专项政法编制71个,法律职务方面,共有检察员42人、司法警察3人;学历方面,硕士研究生学历10人,本科学历48人,各项检察工作稳步推进。

　　二、问题 

　　对基层院而言,检察改革过程中聚焦目光最多的就是检察人员的分类管理。目前,改革尚未在我院启动,但早已是“山雨欲来风满楼”,面对检察改革大势,特别是员额制改革,难免人心浮动,潜在问题日益显现。

　　(一)观念问题。原西南政法大学校长、博士生导师龙宗智教授在《刑事司法的利益机制与刑事司法模式》一文中指出,“沸腾的改革浪潮,新的社会现实和社会观念,正在冲击着陈旧的政治法律意识。处于以保护为使命,以稳定为其特点的司法制度中的人员,无疑较容易带有保守的倾向,因而更需要注意自觉地实现观念变革。”这种保守性倾向,在基层检察机关中显得比较明显,我院中层领导多为经验丰富、年富力强的老干警,能力强、业务精,但在观念上,荣誉感、使命感有些淡化,多存在墨守成规、按部就班的旧思维、旧观念,与当前的新形势、新常态,显得有些格格不入。

　　(二)待遇问题。当前,基层检察机关检察人员精细化、专门化管理程度不高,一是部分已经任命检察官的干警在行政部门从事综合行政工作;二是部分未经任命检察官的干警在办案部门从事检察辅助工作;三是各部门之间、干警之间工作量差别较大。目前,业务部门与综合部门的真正骨干力量均是已经任命的检察员,且多是经公务员考试公开招录的干警。问题主要集中于综合行政部门的干警,工作量大、单调、繁杂。员额制改革后,面临着同样的付出、同样的资格,却不同的待遇的问题,易产生心理失衡。

　　(三)选任问题。美国霍姆斯法官曾言,“法律的生命不在于逻辑,而在于经验。”几乎成为了实务届的一句至理名言。但经验在一定程度上也意味着一种思维定势、思维惯性。在实践中,“传、帮、带”的业务技能培养形式依旧占据主流,机关文化中也突出“尊师重道”。但员额制改革将对原有秩序造成一定的影响,老干警经验丰富、业绩突出,而新干警应试能力强,新老干警之间,在选拔标准上如何实现照顾周全、选拔有序、协调顺畅,如何让员额制改革在基层真正发挥激励作用,实现能者上、平者让、庸者下,势必会成为基层检察机关员额制改革过程中的重点和难点。

　　三、对策 

　　由于历史、体制和观念上的原因,检察改革短期在基层得到根本革新的难度很大,实现检察职能与行政管理职能相分离也不可能一蹴而就。因此,必须按照积极稳妥、循序渐进的原则,逐步推进此项改革的深入开展。基层院应当在上级院的指导下,坚持以人为本,以深化体制改革为契机,大力推进观念创新、理论创新、制度创新和工作创新,积极探索各种有益途径,推动基层检察工作的科学发展。

　　(一)扭转观念,提升职业荣誉感。目前,我院青年检察干警逐渐成熟,思维敏捷、热情洋溢、接受新鲜事物快是该群体明显特征,为助其成才,有必要为其量身定造教育培训载体,进一步激发潜力,提升素能。一是加强思想政治教育。特别是注重采用灵活生动的开放式教学手段传递理想信念,如微党课、小讲堂等形式,深入浅出、形象生动地引发干警共鸣,增强荣誉感、归属感和使命感。二是重视职业道德教育。司法理念教育不可或缺,客观公正之温度更不可泯灭,可进一步创新形式,通过邀请前沿专家授课,读书会分享等多种切合基层检察院实际的方式,加强干警的职业操守,使其“不忘初心”。

　　(二)立足实际,提升干警满意度。检察改革的目标,归根结底是要通过科学合理的管理手段,实现检察队伍专业化、职业化,进一步提升检察工作的质量和效果。科学管理的内涵,也绝非单纯的通过物质激励手段来实现,而是应当在基本物质保障的前提下,结合精神激励、信息激励等多重手段来实现。省以下人、财、物统一管理之后,不同类别人员之间的待遇差异将更加明显,但在人员管理过程中,绝不能表现为对待检察官序列人员的“一枝独秀”,更要注重综合运用非物质激励手段,进一步提升全体人员的满意度,确保整体检察工作运转顺畅。以“事业激励”手段为例,结合人员特点、个体差异,对于非检察官序列人员分别委以专门工作职责,如外联负责人、读书会负责人、图书室负责人等辅助性岗位,以责任感激发事业心、满意度。

　　(三)精准定位,提升选任匹配度。因人定岗,实现人尽其才、人尽其能,注重发挥比较优势,在确定岗位类别的基础上,结合每位干警的可替代程度、所学专业、突出业绩、个人意愿等因素,确定人员归类,确保各类人员各司其职。同时,畅通不同类别的检察人员之间的流转渠道,赋予青年干警更多的选择机会,进一步带动形成拼搏奋进的机关氛围。此外,在选任机制方面,既不能论资排辈、也不能单纯的“一考定音”,要坚持“既看发展又看基础,既看显绩又看潜绩”的原则,将工作年限、现任岗位、工作业绩、专业学历、考试成绩等要素,按相应的计分比例,综合考评,确保选任标准和程序的科学性、合理性。

　　四、进一步加强基层检察院执法规范化建设的建议

　　2014年10月23日,党的十八届四中全会公报全文公布,首次以党的文件形式对“规范司法行为”进行论述,充分说明规范司法行为是全面推进依法治国的必然要求,是全面从严治党的题中应有之义,是全面深化改革的客观需要。2014年10月29日,第十二届全国人民代表大会常委会第十一次会议上,曹建明检察长就全国检察机关历时8年的规范司法行为工作成果做专题报告,开篇指出“完善制度规范是规范司法行为的治本之举”,鲜明而深刻地指出了检察机关开展规范司法行为专项整治工作的第一要义。今年,我院深入开展规范司法行为专项整治工作,坚持以制度建设为总领,进行了积极的探索。

　　(一)晒责任、晒权力、晒流程,将规范固化于制。当前,经济社会发展进入新常态,人民群众对检察机关的期待更多,希冀更高,呼唤着检察机关,特别是基层检察机关,更要进一步解放思想、与时俱进、吐故纳新。制度革新是推动检察权实现“扬弃”的重要载体,破除旧制藩篱,廓清制度轮廓,厘清权力边界,是规范司法行为的必然要求。据此,我院采取了“清权”、“确权”、“晒权”三步走的方式,各科室一律制定“两张清单、一张图”,即权力清单、责任清单和部门运行流程图,倒逼司法规范化。

　　“清权”即清理各项职能。坚持无死角、无盲区,梳理、上报权力,将定义不清、界限不明的部分“一刀切”,坚决防止权力错位、越位。实现了律师阅卷、行贿档案查询等服务性职能的“无障碍”。特别是公诉部门,将办案过程中的关键环节分为11个廉洁风险点在权力运行流程图上醒目标出。其中,将汇报案情、不起诉、增减罪名、二次退查等环节列为一级风险点,将退补、变更强制措施、追诉漏罪、漏犯等环节作为二级风险点,采取不定期抽查、科长检查、主管检察长督查、上交检委会决定的四级递推式的内控措施,坚决消除检察权设租寻租空间。“确权”即严守法定底线。坚持“法无授权不可为、法有规定必须为”的原则,根据各内设部门上报的各项职责进行讨论、研判、把关。“晒权”即晒出手中权力。将“两张清单、一张图”在窗口部门予以公示,并在官方网站、微信、微博进行发布,敢于公开亮权、确保透明用权。

　　(二)严把关、拒人情、办铁案,将规范外践于行。制贵在行,贵在驰而不息,要让制度成为执法办案最大的规矩,形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好氛围。按制度规矩办案,才能经得起历史和法律的检验。今年以来,我院充分发挥规范司法行为专项整治工作的引领作用,以制度化、规范化、标准化的办案机制确保案件质量,实现了由“人”向“制”的转变。以案管办为例,充分发挥内控职能,实现集约管理,严把案件入口关、出口关,在制定权力清单的基础之上,开创性地列明“负面清单”,将未移送电子卷宗、扣押涉案财物不规范、案件期限预警等重要程序性事项作为坚决不予办理事项,通过统一业务应用系统一律“卡死”,让制度堵住“人情”。此外,为切实提升案件质量,我院结合自身实际,充分利用各种资源,建立起科学有效的案件质量评查常态化机制。为确保评查结果的客观性、真实性,特别聘请了河北大学政法学院的两位专家学者,河北冀清律师事务所、河北金冠律师事务所两位主任以及两名人民监督员作为案件质量评查顾问,全面、中立地审查案卷,确保案件质量评查真刀真枪、不走过场。

　　(三)图书室、读书会、小讲堂,将规范内化于心。文化具有激励导向作用,能够进一步激发干事创业热情。一是图书室供给养分。我院始终坚持图书每月更新,干警自主采购,专项经费“无条件”支持,干警赠书、藏书已达千余册,“悦读经典”蔚然成风,文化软实力不断提升。二是读书会消化吸收。坚持“观点影响观点,思想点亮思想”的主题,我院两年来共计开办“清检读书会”18期,主题多元,实现了国学、哲学、法学的全覆盖,使得干警对规范司法行为有了更深刻的理解,特别是在第8期读书会上,清华大学刑法学教授张明楷受邀做客,使得干警的归属感、荣誉感和自豪感明显提升,规范司法行为的主动性、自觉性不断增强。三是小讲堂引发共鸣。为进一步扭转以往依赖检查监督手段来推动活动的被动局面,我院将规范司法行为引入“清检讲堂”,变 “一言堂”为“人人讲、大家议”,并形成常态化制度,从检察长到一般干警,自上而下,结合规范司法行为谈体会,对照执法规范亮承诺,坚持每周四开讲“雷打不动”。同时,注重借助外智外力。坚持理论先行,与河北大学联手打造实践教学基地,聘请河北大学政法学院院长和两位系主任为理论前沿顾问,做客清检讲堂。坚持实践跟进。邀请市院侦监处朱庆昌处长,就“全国模范检察官”彭少勇副检察长纠正王玉雷故意杀人冤错案的经典案例,讲授非法证据排除工作的重点、难点,反响强烈。

　　曹建明检察长《关于人民检察院规范司法行为工作情况的报告》体现了全国检察机关历经八年耕耘的春华秋实,渗透着驰而不息、久久为功的精神。报告同时指出,规范司法行为是一项长期性、基础性工作。因此,基层检察机关应进一步责任凸显担当,因势利导,敢试敢为,让规范司法行为专项整治工作在基层一线出彩,更好地推动检察工作科学发展。

    (作者系河北省保定市清苑区人民检察院检察长)

　　参考文献: 

　　(1)龙宗智:《刑事司法的利益机制与刑事司法模式》 

　　(2)霍姆斯[美]《普通法》冉昊、姚中秋 译